Los indultos y el jurista de prisiones

Los indultos y el jurista de prisiones10/04/2014

Con relativa frecuencia los Juzgados y Tribunales solicitan a los Centros Penitenciarios un informe sobre el penado que, habiendo solicitado indulto, se encuentra cumpliendo ya la pena de prisión impuesta en sentencia. Ello es así porque el art. 24 de la Ley de 18 de Junio de 1870 que establece las reglas para el ejercicio del derecho de la gracia de indulto, obliga al Tribunal sentenciador a contar con la valoración de Instituciones Penitenciarias antes de remitir al Ministerio de Justicia su informe acerca del indulto. Sin embargo este trabajo resulta muchas veces “incómodo”, especialmente para los Juristas de las prisiones. O al menos para mí. Trataré de explicar los motivos.

La Instrucción 9/2007 de Instituciones Penitenciarias señala que la emisión de los informes relativos a la tramitación de indultos:

(…) debe tener origen en la Junta de Tratamiento, como órgano colegiado y multidisciplinar, que formulará una valoración favorable o desfavorable a la concesión del indulto. Su contenido debe precisar aquellos datos relevantes para la finalidad perseguida y en concreto no deben obviarse todos los referentes a procesos de reinserción y rehabilitación pasada y presente, datos sociales destacables del período pasado en libertad entre la comisión de los hechos delictivos y el ingreso en prisión (si lo hubiere), y todos aquellos que sirvan de motivación al sentido final del informe, correspondiendo su redacción al jurista.

La aludida incomodidad como profesional afectada en el expediente de indulto es la siguiente.

  • En primer lugar, a pesar del que la Ley de 1870 señala que el informe lo solicita el sentenciador al “Jefe del establecimiento en que aquél se halle cumpliendo la condena”, nuestra Administración penitenciaria, a través de la Instrucción 9/2007, decide “delegar” esta función en la Junta de Tratamiento, “como órgano colegiado y multidisciplinar”. Y en concreto, encarga la redacción final del informe, al Jurista. Que también es mucho decir, dado que otra Instrucción dos años antes (la 17/2007) estableció ya un Modelo informático (“Informe a petición de indulto”) con todos los datos objetivos que deben rellenarse (sistema de casillas), no existiendo más campo de texto libre que en la motivación final del informe.
  • En segundo lugar, la formulación de una “valoración favorable o desfavorable a la concesión del indulto” parece ir más allá del mero “informe sobre la conducta del penado” que exige la Ley que regula el indulto en el citado art. 24. Si únicamente nos ciñéramos a lo que exige la Ley, probablemente bastaría con un informe del Educador y del Psicólogo del módulo penitenciario donde reside el penado para entender satisfecha la demanda de información para el expediente de indulto. Sin embargo, el Jurista, al que se encarga la redacción del informe, poco tiene que ver con las Ciencias de la conducta (al menos desde que dejó de exigirse la Criminología para acceder a este Cuerpo Técnico, como ya comenté en otra entrada), por lo que no se entiende muy bien este “reparto de papeles” en la emisión del informe a efectos de indulto. Nadie se cuestiona, sin embargo, el contenido que exige la Instrucción 9/2007 a este informe de indulto, aun yendo más allá del contenido de la Ley, porque el sentido común nos dice que es mucho más valioso informar sobre la posible constatación de un proceso serio de reinserción social tras la comisión del delito, durante el tiempo pasado en libertad provisional (que muchas veces es más largo de lo deseable), que emitir una mera valoración sobre el comportamiento en prisión del penado, pues lo primero puede llevar a la conclusión de que la pena de prisión ha perdido parte de su “utilidad”, e incluso puede menoscabar el camino rehabilitador iniciado, mientras que la buena conducta por sí sola no es motivo suficiente para justificar la procedencia o no de un indulto.

Y es que la emisión de los informes por parte de los profesionales implicados en el expediente de indulto es crucial de cara a entender cumplida la exigencia de motivación de la resolución que deniegue o conceda el indulto. Esto es algo que ha quedado patente, aunque de modo colateral, en la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de noviembre de 2013, anulando el indulto concedido al “kamikaze” de Valencia, resolución judicial que tiene más “miga jurídica” de lo que esperaba. De hecho es una sentencia muy larga, que dedica más de la mitad de sus folios a la exposición de votos discrepantes respecto del acuerdo mayoritario. Pero interesantísima y cuya lectura detenida recomiendo. No obstante, para el que no tenga tiempo, trataré de resumir y extractar algunos aspectos sustanciosos de la debatida sentencia.

Antes de nada, y retomando la importancia de motivar los informes que van a valorarse de cara a la concesión o no de un indulto, hay que señalar que la Ley que lo regula fue modificada en 1988 desapareciendo desde entonces la exigencia expresa de motivación del Real Decreto que ha de publicarse en el BOE:

Texto original del artículo 30 de la Ley de 18 de junio de 1870:

La concesión de los indultos, cualquiera que sea su clase, se hará en decreto motivado y acordado en Consejo de Ministros, que se insertará en la Gaceta.

Texto actual tras la modificación por el art. 3.3 de la Ley 1/1988, de 14 de enero:

La concesión de los indultos, cualquiera que sea su clase, se hará en Real Decreto, que se insertará en el «Boletín Oficial del Estado».

Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo que anula el indulto concedido al penado valenciano, se basa en la ausencia de motivación del Real Decreto, teniendo en cuenta para ello que, aun habiendo desaparecido literalmente esta exigencia del artículo 30 de la Ley que regula el indulto, la Exposición de Motivos que la preside no ha sido modificada; y que, además, la misma Ley parece exigir que el acuerdo de indulto se base en razones de justicia, equidad o utilidad / conveniencia pública. Y por tanto, razona la sentencia:

Como no es un acto administrativo, no puede exigirse al Acuerdo de concesión o denegación del mismo una motivación en el sentido técnico que requiere la LRJPA, pero no es menos cierto que por la misma Ley de Indulto se exige que del Acuerdo de indulto se desprendan las “razones de justicia, equidad o utilidad pública” a las que, de forma expresa, se refiere su artículo 11; razones a las que también alude su exposición de motivos cuando señala que la concesión del indulto ha de llevarse a cabo “con pleno conocimiento de los hechos y de todas sus circunstancias, y después de un estudio detenido sobre las consecuencias que haya de producir, bajo el aspecto de la justicia, de la equidad o de la conveniencia social”. En todo caso, la decisión del legislador no deja de ser contradictoria, pues, si bien en la redacción original de la Ley de Indulto de 1870 (artículo 30) se señalaba que “La concesión de los indultos, cualquiera que sea su clase, se hará en decreto motivado y acordado en Consejo de Ministros”, tal referencia desapareció en la reforma llevada a cabo por la Ley 1/1998, de 14 de enero, que señala simplemente que “La concesión de los indultos, cualquiera que sea su clase, se hará en Real Decreto”. No obstante, la exposición de motivos de la Ley, no modificada, sigue diciendo que “para asegurar aún más, si cabe, el acierto, no será el Ministro de Gracia y Justicia, sino todo el Consejo, quien habrá de tomar la última resolución en un decreto motivado, a fin de que consten siempre las razones que le movieron a ejercer la prerrogativa constitucional”.

Pero no todos los magistrados del Tribunal Supremo están de acuerdo en esta argumentación como base jurídica para anular el indulto. Y ello a pesar de que muchos consideran que debería ser anulado igualmente, pero con distinta base argumental. Y aquí viene parte del “jugo” de la sentencia.

El Magistrado Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, aparte de señalar que “no existe ningún precedente en que se haya exigido que el Real Decreto de indulto contenga una motivación formal”, lo que ya nos da bastante que pensar, señala:

Tampoco lo es {un precedente} el Preámbulo de la Ley de 1870 porque, aparte de que la expresión ‘decreto motivado’ no tenía la significación que se le quiere otorgar, como entendió correctamente la Ley 1/1988, dicha Ley suprimió el requisito que ahora se exige y no cabe anular una medida de gracia por no cumplir un requisito no sólo no previsto en una Ley que habilita en forma positiva para ejercer el derecho o prerrogativa de gracia sino excluido expresamente por ella sin plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 30 de la misma, como pedía la parte recurrente.

Tampoco sirve de soporte a la nueva doctrina el artículo 11 de la LI {Ley que regula el indulto}, conforme al cual habría que exigir en el Acuerdo de indulto “razones de justicia, equidad o utilidad pública” en cuanto el artículo 11 de la LI se refiere únicamente a los indultos totales -así lo confirma el artículo 12 que se refiere a los demás casos- por lo que resulta inaplicable al indulto concedido en este caso, que es un indulto parcial, ya que conmuta “la pena privativa de libertad pendiente de cumplimiento por otra de dos años de multa”. En cualquier caso las “razones de justicia, equidad o utilidad pública” que exige el referido artículo 11 deben ser apreciadas precisamente por el Tribunal penal sentenciador [… “a juicio del Tribunal sentenciador” dice la Ley] por lo que poco debemos añadir los Tribunales de lo contencioso a la existencia o inexistencia de dichas razones y de escasa ayuda es que consten formalmente en el texto del Real Decreto si, como acontece en este caso, se puede encontrar el informe del Tribunal sentenciador entre los documentos que obran en el expediente administrativo.

La exigencia de una motivación formal, caso por caso, que introduce la sentencia mayoritaria me suscita dos interrogantes:

(1) ¿Llevará a la creación de supuestos de precedentes de gracia para denegar, o, porqué no, conceder, indultos en vía jurisdiccional en casos similares?. Si se admite ese canon de enjuiciamiento asistiríamos al fin del derecho de gracia en nuestro Derecho.

(2) Publicar en el Boletín Oficial del Estado el delito y los datos de carácter personal y familiar del delincuente que se indulta -como se sugiere en el FJ 8 de la Sentencia- vulneraría bienes de la personalidad y derechos fundamentales del indultado, al recordarse públicamente su delito y sus circunstancias, precisamente cuando se le considera merecedor del otorgamiento de la gracia o el perdón.

Por su parte, el magistrado don Luis María Díez-Picazo Jiménez recoge algunos  matices muy interesantes en su voto particular:

Algunos han sostenido con insistencia que la Exposición de Motivos de la Ley de Indulto, que hace referencia a la motivación, no fue modificada en 1988, por lo que el art. 30 de la misma debería ser interpretado a la luz de aquélla. Este modo de argumentar, sin embargo, no es convincente: cualquiera que sea el valor que se dé a los preámbulos para guiar la interpretación de las leyes, nunca pueden utilizarse aquéllos para mantener lo contrario de lo que éstas expresamente disponen en su articulado. Son los preámbulos los que están al servicio del articulado, no al revés; y ello por no mencionar cuán sorprendente resultaría leer un norma de 1988 con la lente de un texto explicativo redactado ciento dieciocho años antes.

(…) Ahora bien, que la Ley de Indulto no establezca un deber general de motivación no significa que, al menos en determinadas circunstancias, un deber de motivar ciertos reales decretos en materia de indulto no pueda surgir de otras fuentes. Pienso particularmente en el art. 54.1.c) LRJ-PAC, a tenor del cual deben ser motivados los actos “que se separen (…) del dictamen de órganos consultivos”. Está fuera de duda que esta norma es aplicable al Consejo de Ministros cuando la ley le exige recabar dictamen antes de adoptar cierta decisión. Pues bien, los arts. 23 y 24 de la Ley de Indulto establecen que las solicitudes de indulto habrán de ser informadas por el Tribunal sentenciador y por el Fiscal, así como por el Jefe del Establecimiento penitenciario correspondiente; lo que significa que dichos informes constituyen un trámite preceptivo en el procedimiento de indulto.

(…) En el presente caso, los informes del Tribunal sentenciador y del Fiscal eran de signo negativo y el Real Decreto 1668/2012 no explica en absoluto por qué se separa del parecer de aquéllos. Todo lo que dice a este respecto es que “se han considerado los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal”. La conclusión es, así, que no se ha observado el deber de motivación impuesto por el art. 54.1.c) LRJ-PAC.

Dicho esto, es importante no quedarse en un razonamiento puramente formal. Es jurisprudencia clara y constante que la motivación no requiere una extensión o un formato predeterminados. Lo crucial es que del acto se desprendan las razones por las que ha sido adoptado. Pues bien, cuáles son las razones por las que se aprobó el Real Decreto 1668/2012 no sólo no se infieren del texto del mismo, sino que son difícilmente imaginables para un observador externo y desapasionado. La enorme desproporción entre la pena impuesta (trece años de prisión) y la pena por la que aquélla se conmuta (dos años de multa) impiden afirmar, al menos a primera vista, que hay atendibles razones de equidad o justicia material detrás de la gracia acordada. Más aún, en la sentencia condenatoria -por un delito de homicidio, en concurso ideal con otro de lesiones y dos faltas de lesiones y daños- se afirma expresamente, como hecho probado, lo siguiente: “No consta sin embargo que en el momento de ocurrir los hechos padeciera cualquier tipo de crisis que, durante el desarrollo de los hechos antes descritos, le hiciera conducir de forma automática, privado totalmente de conciencia y voluntariedad.” Este hecho no puede ser válidamente puesto en duda, ni puede ser obviado a la hora de ejercer el derecho de gracia. Dadas las circunstancias del caso, además, no son imaginables razones ajenas a la equidad o la justicia material; es decir, no cabe pensar que el indulto haya sido concedido por consideraciones políticas de interés general. Todo ello quiere decir que el indulto otorgado por el Real Decreto 1668/2012 estaba particularmente necesitado de una explicación, que el Consejo de Ministros no ha dado.

Cuanto se acaba de exponer no queda enervado por el carácter graciable del indulto, con la consiguiente imposibilidad de someter el contenido del acto de otorgamiento o denegación de aquél a control jurisdiccional. La motivación es, sin duda, un elemento relevante a la hora de verificar en sede jurisdiccional si un acto se ajusta a derecho. Pero ésta no es su única función. La motivación está también al servicio de la transparencia; es decir, de la rendición de cuentas ante la opinión pública, incluso si la decisión a motivar no puede ser cuestionada ante los Tribunales. Ello no es sólo una exigencia del correcto funcionamiento de la democracia, sino que tratándose del ejercicio del derecho de gracia viene, además, impuesto por la propia Ley del Indulto: el art. 30 de ésta -precisamente el precepto donde se suprimió el inciso “Decreto motivado” en 1988- establece que los reales decretos de concesión de indulto se insertarán en el Boletín Oficial del Estado. No tratándose de disposiciones de carácter general, este deber de publicación sólo puede entenderse como un reconocimiento del legislador de que el acto de indultar no es algo que afecte únicamente al beneficiario -y, en su caso, a las personas perjudicadas por el delito-, sino que interesa a toda la sociedad. No hay que olvidar, por lo demás, que esta Sala ha afirmado ya que la existencia de un deber de motivación no va necesariamente ligada a la posibilidad de control jurisdiccional sobre el contenido de los actos. En las conocidas sentencias de Pleno de 27 de noviembre de 2007 (rec. 407/2006) y 7 de febrero de 2011 (rec. 343/2009), se sentó la doctrina de que los nombramientos discrecionales del Consejo General del Poder Judicial han de ser motivados aun cuando dicho órgano constitucional goza de libertad para elegir al candidato que estime más idóneo y, por ello, su decisión no sea materialmente susceptible de control jurisdiccional.

Por último, aunque constan más votos particulares, quiero destacar también el formulado por el Magistrado Carlos Lesmes Serrano, al que se adhieren Ricardo Enríquez Sancho, Pedro José Yagüe Gil, Manuel Campos Sánchez-Bordona, José Díaz Delgado, Wenceslao Francisco Olea Godoy, Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, Diego Córdoba Castroverde, Vicente Conde Martín de Hijas y Manuel Martín Timón:

(…) no es posible afirmar, como se hace en la sentencia, que no existe ningún elemento en el expediente en el que sustentar la decisión adoptada, como tampoco se puede sostener que el Gobierno no diera ningún tipo de explicación sobre las razones que le llevaron a concederlo. La sentencia, en este sentido, contiene un silencio clamoroso: en el expediente de indulto consta un amplio informe del Centro Penitenciario donde estaba cumpliendo condena don Ramón Jorge y en él se incluyen detalladas razones de carácter penitenciario, integración y buena conducta personal y social que apoyaban, a juicio de la Junta de Tratamiento y del Educador del Centro, la concesión del indulto. De modo que si, tal y como afirma la sentencia, una vez identificadas estas razones no es posible revisarlas salvo que se haya incurrido en un error material patente, en arbitrariedad o en manifiesta irrazonabilidad lógica, la sentencia no debería haber anulado el indulto salvo que se considerase que las explicaciones aportadas en el expediente y en sede parlamentaria por el órgano político impulsor del indulto eran ilógicas o arbitrarias, sin que este aspecto concreto se haya razonado o examinado mínimamente en la sentencia.

En resumen, no se puede anular un indulto alegando falta de “explicaciones” habiendo omitido previamente toda referencia a las que constan en el expediente y a las realizadas en sede parlamentaria.

Lo más curioso del asunto es que, después de dictarse la sentencia comentada, el Ministerio de Justicia ha comenzado a incluir en los Reales Decretos de concesión de indulto la coletillaestimando que, atendiendo a las circunstancias del condenado, concurren razones de justicia y equidad”. La medida se comenta por sí sola.

Por otro lado, la polémica sentencia del Tribunal Supremo concedió un plazo de tres meses al Gobierno para subsanar la irregularidad por la que anulaba el indulto (período de suspensión bastante discutido también en los votos particulares), finalizado el cual la Audiencia Provincial de Valencia ordenó el reingreso en prisión del ‘kamikaze’. Ésta rechazó además el recurso de súplica contra dicho mandamiento de ingreso al entender que el plazo de tres meses tenía efectos exclusivamente administrativos (para posibilitar una rectificación por parte del Ejecutivo), pero no impedía que la nulidad del indulto produjera efectos inmediatos en el ámbito penal.

No es de extrañar que con toda esta maraña de “oscuridades” en torno a la regulación del indulto se alcen tantas voces últimamente pidiendo una nueva redacción de la Ley que lo regula, dada la antigüedad de la norma y la necesidad de responder al debate creado en torno a ella. Especialmente teniendo en cuenta la excepción que supone la gracia de indulto al principio de separación de los Poderes del Estado y la necesidad de delimitar claramente el alcance del control jurisdiccional sobre su ejercicio.

Para terminar, no quería dejar de destacar el hecho de que el origen de tan polémica sentencia se haya debido en gran parte a la legitimación de las víctimas del delito para ejercitar el recurso contencioso-administrativo contra el indulto, justamente ahora que el Gobierno está impulsado la publicación de un Estatuto de la víctima del delito, como podéis leer en esta entrada reciente.

No sé que pensaréis los lectores del blog, pero queda a vuestra disposición la casilla de comentarios para cualquier reflexión que queráis compartir.

Paloma Ucelay, Jurista del Cuerpo Superior Técnico de Instituciones Penitenciarias.

(Entrada dedicada a Alejandro, Educador en Instituciones Penitenciarias, por motivarme a escribir esta entrada sin saberlo).

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